Očekávaná zpráva Evropské komise o vývoji v sektoru mléka, jež by měla být zveřejněna koncem letošního roku spolu s připravovanou prověrkou reformních opatření společné zemědělské politiky, otevře diskusi nad dalším vývojem evropských tržních mechanismů, včetně budoucnosti mléčných kvót. Nizozemská studie, zveřejněná koncem minulého roku, se zabývá důsledky zrušení evropského kvótového systému na pozadí odhadovaného vývoje liberalizace světového obchodu.
Zpráva o vývoji v sektoru mléka a zdravotní prověrka společné zemědělské politiky by měly položit základ pro vývoj strategie v sektoru mléka po roce 2009. Studie Evropská strategie v sektoru mléka v nadcházejících letech (European dairy policy in the years to come), provedená Institutem pro výzkum zemědělské ekonomiky v Haagu, je významným přínosem a vodítkem pro úvahy o dalším vývoji v tomto odvětví. Na základě variant vývoje jednání Světové obchodní organizace a postupů v kvótovém režimu se autoři studie pokusili o odhad objemu produkce mléka a odhad vývoje ceny mléka v Evropské unii ve střednědobém výhledu. Součástí studie je rovněž stručný popis nástrojů, které by umožnily snazší přechod sektoru výroby mléka na produkci bez kvót.
Trendy ve struktuře farem
a cen mléka
Počet farem se zaměřením na produkcí mléka ve vybraných evropských zemích vykázal v posledních dvou desetiletích významný pokles. Pro účely studie byl šetřen vývoj v devíti zemích Evropské unie, jmenovitě v Belgii, Dánsku, Německu, Francii, Irsku, Itálii, Lucembursku, Nizozemsku a Velké Británii. Od roku 1983 do roku 2003 klesl celkový počet farem s výrobou mléka v uvedených zemích o 72 %. Pokles stavů dojeného skotu se ve stejném období pohyboval mezi 40 % a 45 procenty.
Vývoj farmářských cen mléka od počátku devadesátých let byl v jednotlivých zemích odlišný, od roku 2001 však došlo k poklesu ceny mléka ve všech šetřených zemích. Organizace LTO Melkveehouderij udává pokles průměrné ceny čtrnácti největších evropských mlékáren z 32,19 eur/100 kg mléka v roce 2001 na 28,65 eur/100 kg v roce 2005, což představuje snížení o jedenáct procent. Zároveň se odhaduje, že plná implementace reformních opatření společné zemědělské politiky z roku 2003 vyústí v pokles nominálních příjmů farmářů v období mezi roky 2003 až 2009.
Jednoduchou interpolací předchozího vývoje by v budoucím období mělo dojít k dalšímu poklesu počtu farem se zaměřením na výrobu mléka, růstu průměrné velikosti farmy a nepříznivému cenovému vývoji. Nizozemská studie však vytváří několik scénářů dalšího vývoje v závislosti na vývoji liberalizace trhu a odstraňování kvótového systému.
Liberalizace trhu
a další cenový vývoj
V souvislosti s postupujícím jednáním WTO lze očekávat zvyšující se tlak směrem k odstranění opatření deformující světový trh. Autoři nizozemské studie pro své předpoklady použili scénář, který by odpovídal přijetí návrhu EU z října roku 2005. Uvedený návrh počítá s poklesem dovozních celních sazeb EU na máslo a sušená mléka o zhruba 50 % a na sýry o zhruba 45 %. V takovém případě by se dovozní ceny přiblížily úrovni cen na vnitřním trhu Evropské unie. Zda by byly dovozní ceny konkurenceschopné s vnitřními cenami EU, bude záviset na vývoji světových cen. Odhady vývoje světových cen stěžejních mlékárenských výrobků jsou uvedeny v tabulce, přičemž odhad OECD/FAO (sloupec d) se liší od odhadu FAPRI (sloupec e). Z odhadů je patrné, že i mírně vyšší světové ceny, než je odhad OECD/FAO, (zejména u sýrů a másla), by i v případě nových celních tarifů zajistily efektivní ochranu trhu EU. Podle tohoto scénáře by v EU nemuselo dojít k růstu dovozů.
Současně návrh EU počítá se zrušením vývozních podpor. Srovnáním odhadů světových cen (sloupec d nebo e) s odhady cen na trhu EU (sloupec c) je patrné, že ceny EU zůstanou patrně stále vyšší, což v důsledku znamená pokles exportu EU a pokles ceny mléka v EU k vyrovnání rovnováhy na vnitřním trhu. Míra poklesu farmářské ceny mléka ovlivní zejména:
relativní význam trhů třetích zemí pro producenty EU – v současné době se do třetích zemí vyváží zhruba deset procent produkce EU;
vývoj mezinárodní nabídky a poptávky;
strategie zpracovatelů, neboť vývoj farmářské ceny mléka je mimo jiné závislý též na sortimentu výrobků příslušného zpracovatele a na jakém trhu je tento zpracovatel aktivní.
Kombinace uvedených tří aspektů vedla autory studie k odhadu, že eventuální dopad případné nové dohody WTO na cenu mléka v Evropě by mohl být omezený. Tento předpoklad odpovídá rovněž poznatkům evropského simulačního modelu EDIM (European Dairy Industry Model). Výsledky uvedeného projektu naznačují, že pokud by WTO přijala evropský návrh, znamenalo by to jen mírně nižší cenu mléka než v případě pokračování současného scénáře reformy společné zemědělské politiky (SZP) z roku 2003. Autoři nizozemské studie odhadují, že v případě přijetí evropského návrhu by cena mléka byla jen asi o pět procent nižší než při zachování současného scénáře, který předpokládá neměnnost farmářské ceny mléka po plné implementaci reformy z roku 2003.
Zrušení kvót a dopad
na cenu mléka v unii
Odhad cenového efektu v případě zrušení kvótového systému EU je jedna ze stěžejních otázek dalšího vývoje sektoru mléka v EU. V minulosti se v různých časových obdobích touto problematikou zabývala řada studií. Současná nizozemská studie pro účely vytvoření aktuálního odhadu budoucího vývoje ceny mléka vycházela z několika předchozích prací.
V roce 2002 odhadovala ve svém pracovním dokumentu Evropská komise v případě zrušení kvót dost značné cenové dopady. Základním předpokladem v této projekci bylo pokračování systému Agenda 2000 do roku 2008 a v tomto roce zrušení kvót a podpory cen. Evropská komise odhadovala 12% růst produkce mléka a téměř 40% pokles farmářské ceny mléka v období let 2000 až 2015. Výsledky této studie významně ovlivnily podobu reformy z roku 2003 a vyústily ve výrazný pokles intervenčních cen másla a sušených mlék.
Studie Berkhout a kol. z roku 2002 simulovala účinky několika scénářů poklesu ceny a navýšení kvót. Studie byla založena na reformě Agendy 2000, jež měla snížit intervenční ceny v průběhu tří let, počínaje rokem 2005. Výsledkem studie byl odhad, že pokles ceny o dalších 15 % (k již předpokládanému 30% poklesu podle reformy Agendy 2000) by vytvořil systém kvót neúčinným a produkce EU by vzrostla jen o několik procent.
Studie OECD z roku 2005 analyzovala účinky různých scénářů liberalizace. V případě zachování stávající podoby reformy z roku 2003, odstranění kvót a podpory cen v EU a všech zemích OECD prokázala studie pokles ceny mléka v EU o deset procent a pokles produkce o sedm procent. Klíčovým předpokladem bylo zachování všeobecné dvacetiprocentní kvótové renty ve všech zemích EU. Ve studii OECD jsou odhadované důsledky cenového poklesu na objem produkce mléka v EU výraznější než v dalších studiích.
Lips a Rieder ve studii z roku 2005 analyzovali zrušení kvót a odstranění vývozních podpor v EU na úrovni členských zemí. V simulaci byly uvažovány přímé platby na syrové kravské mléko a celní sazby zůstaly v nezměněné podobě. Výsledkem pro EU 15 byl předpokládaný růst produkce mléka o tři procenta a cenový pokles o 22 procent.
Jednotlivé studie a scénáře odstranění systému kvót v EU se liší z důvodu různých předpokladů, zejména v aspektech elasticity nabídky a poptávky, kvótové renty, výchozího roku a scénáře liberalizace trhu. Většina studií (s výjimkou OECD 2005) však dochází k předpokládanému růstu produkce v rozsahu od několika procent (Berkhout a kol., 2002; Lips a Rieder, 2005) do zhruba 12 % (EK, 2002).
Autoři nizozemské studie vytvořili svůj odhad dalšího vývoje produkce a ceny mléka v EU. Na základě výše uvedených studií, kde se vyskytují rozdíly v základních předpokladech, časovém rozmezí, odlišných přístupech i více či méně odlišných výsledcích se domnívají, že zrušení kvótového systému by mohlo způsobit další pokles ceny mléka o 15 % ve srovnání s úrovní, která se odhaduje na rok 2015 v případě plné implementace reformy z roku 2003 a v případě nové dohody WTO podle návrhu EU z října roku 2005. Příznivý vliv na vývoj ceny mléka by mělo mít zvýšení efektivnosti sběru a zpracování mléka v souvislosti s očekávanou koncentrací výroby mléka na úrovni farem.
Zpracovatelé a regionální
změny v produkci mléka
Změny v systému kvót by prověřily nejen adaptabilitu výrobců mléka, ale byly by výzvou i pro zpracovatelský průmysl. Odstraňování kvót by se nepochybně projevilo v regionálních změnách produkce mléka. Autoři studie se domnívají, že v případě zrušení kvótového režimu by k růstu produkce došlo především v severozápadní Evropě (Irsko, Dánsko, Nizozemsko), dále v oblastech s nízkými náklady (Polsko) a patrně i v některých částech Německa (sever a východ). Naopak oblasti s vysokými náklady, jakými jsou jižní Německo, jižní Francie, jižní Itálie a rovněž Švédsko a Řecko, by patrně vykázaly pokles produkce. Z hlediska zpracovatelů budou z tohoto vývoje těžit nadnárodní společnosti s působností ve více členských zemích.
Diskuse o metodách
odstranění kvót
Evropská komise již počátkem letošního roku naznačila různé způsoby, jak by bylo možné EU postupně připravit na systém výroby mléka bez kvót. Pokud by ke zrušení kvót mělo dojít, uvažuje se o možnosti průběžného navyšování kvót od roku 2009, mezinárodního saldování kvót či snížení penalizace za překročení kvót, popřípadě kombinace uvedených způsobů.
Autoři nizozemské studie zvažují a hodnotí různé postupy, kterými by bylo možné přechod sektoru na bezkvótový režim usnadnit. Uvažované metody se týkají oblasti:
cenových zásahů,
úprav v kvótovém režimu,
dalších opatření.
Cenové zásahy
V oblasti cenových zásahů se počítá s dalším postupným snižováním intervenčních cen i po plné implementaci reformy z roku 2003. Další postupné snižování ceny mléka po roce 2015 cestou snižování intervenčních cen by tak umožnilo zachování kvót. V období, kdy by cena klesala a kvóty byly i nadále v platnosti, by zároveň klesla i cena kvóty. Výrobci mléka, kteří investovali do kvóty před rokem 2015, by získali prostor pro odpisy investic do kvóty. Ti výrobci, kteří by se rozhodli investovat do kvóty po roce 2015, by těžili z její nižší ceny. Současně by mohlo dojít ze strany Bruselu ke zvýšení objemu kvót, popřípadě dalších opatření tak, aby bylo možné přizpůsobit nabídku mléka poptávce na trhu. Pozvolné snižování ceny a zvyšování kvót by se mohlo stát výhodou pro zpracovatele, kteří by postupně narůstající množství uplatnili na trhu lépe než v případě náhlého růstu produkce.
Úpravy kvótového režimu
Při úpravách kvótového režimu připadá v úvahu několik možností.
Navyšování kvót.
V případě poklesu ceny mléka a oddělení přímých plateb od produkce mléka lze očekávat pokles produkce mléka v regionech s vysokými produkčními náklady. Za těchto okolností by bylo možné zvýšit kvótu v zemích s nízkými produkčními náklady, aniž by byla ohrožena rovnováha na trhu Evropské unie.
Saldování v rámci Evropské unie
Saldování mezi jednotlivými členskými státy by vedlo k postupnému tržně orientovanému růstu produkce. Konkurenceschopnější členské země by měly možnost rozšířit produkci. Otázkou zůstává případná kompenzace pro země, kde by produkce zůstala pod úrovní kvóty, tedy odkud by byla kvóta převedena.
Snižování penále za překročení kvóty
Tímto způsobem by se snížila vázanost produkce na kvótu. Výrobci mléka s efektivnější výrobou by měli možnost rozšiřovat produkci, zatímco méně úspěšní by odešli z trhu. Takto, společně s předpokládaným poklesem ceny mléka, by byla omezena možnost výrazné nadvýroby.
Obchodovatelnost kvót mezi členskými zeměmi
Uvedený způsob by přispěl k lepšímu uplatnění mléka na trhu EU. Prostředky, které by poskytla země nakupující kvótu, by byly použity na restrukturalizaci zpracovatelského sektoru mléka v zemi, která by kvótu prodala.
Další opatření
Pro regiony, které by se v souvislosti se snížením produkce mléka potýkaly s nepříznivým ekonomickým vývojem a růstem nezaměstnanosti, by bylo nutné počítat s programy podporujícími rozvoj náhradní zaměstnanosti, předčasného odchodu do důchodu, ukončení zemědělské činnosti a dalšími tak, jak s nimi již počítá Evropský program pro rozvoj venkova pro období 2007 až 2013.
Závěry studie
Na základě podkladů renomovaných mezinárodních zdrojů došli autoři studie k závěru, že v případě předčasného a náhlého odstranění kvót v roce 2009 a liberalizace trhu podle evropského návrhu, by pokles ceny mléka v EU byl zhruba o 15 % větší než při zachování současného scénáře do roku 2015. Porovnáním scénáře s kvótami a bez kvót při liberalizaci trhu, které bylo provedeno na příkladu nizozemských výrobců mléka, prokázalo, že z předčasného zrušení kvót v roce 2009 by mohla vytěžit skupina farmářů, kteří by volili strategii rychlých investic. Pro výrobce, kteří dávají přednost zachování současnému objemu produkce či postupný růst, by bylo výhodnější zachování stávajícího systému.
Z hlediska různých skupin výrobců mléka, zpracovatelů mléka i s ohledem na další vývoj jednání WTO se jeví výhodnější postupné odstranění kvótového systému než jeho náhlé zrušení.
V grafu je shrnuto několik politických opatření, včetně návrhu jejich možného časového rozložení. Všeobecně je nutné počítat s tím, že opatření, jež se bezprostředně týkají kvót, mají omezenou časovou použitelnost, zatímco další tržní nástroje (vývozní podpory, dovozní cla, intervenční ceny) mohou být využívány v delším časovém horizontu.
Problematika spojená s budoucím vývojem mléčných kvót, možnosti jejich zachování či způsobu jejich odstranění pokrývá širokou oblast předpokladů a skýtá řadu neznámých. Kromě vlivu přímých tržních opatření v sektoru mléka a vývoje jednání o liberalizaci světového obchodu bude vzrůstat význam dalších faktorů, jakými jsou alternativní využití zemědělské půdy, trendy v politice biopaliv, nabídka pracovních sil a jiných. Jisté však je, že jak výrobci mléka, tak jeho zpracovatelé potřebují jasně znát budoucí politiku v tomto odvětví tak, aby svou investiční i marketingovou činnost mohli podřídit daným pravidlům. Prověrka společné zemědělské politiky a sektoru mléka tak budou dobrým základem pro definici politiky v sektoru výroby a zpracování mléka.
(Text byl zpracován s využitím materiálu European dairy policy in the years to come: impact of quota abollition on the dairy sector autorů Siemen van Berkum a John Helming.)
Ing. Iveta Bošková
Výzkumný ústav zemědělské ekonomiky, Praha
